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新一屆美國總統的網絡空間戰略及對華政策研判
作者:俞曉秋    來源:《汕頭大學學報 網絡空間學刊》2016年第8期
網絡編輯:柳冰 發布時間:2017-09-10 打印本頁 關閉窗口
摘要:
關鍵詞:

  今年6月,美國大選進入總統候選人正式提名階段前夕,國際知名智庫——美國蘭德公司(RAND)在其網站上發布了一份長達100多頁的政策研究報告《與中國就網絡空間議題展開對話談判》, [1]著重分析美中雙方在網絡空間事務上的主要分歧,各自不同理念模式,以及由此形成對網絡空間領域行為規范、權力和國家利益等不同的認知與理解,向美國政府提供推動美中在該領域下一步對話談判的策略和目標。鑒于本屆奧巴馬政府執政期即將結束,這份報告此時公布,顯然意在憑借其智庫影響力為新一屆美國政府在中美網絡安全議題上“建言獻策”。隨后,作為美國共和黨保守派主要思想庫之一的美國企業研究所(AEI)也在其網站上發布了一份72頁的政策研究報告《美國的網絡空間戰略——促進自由、安全與繁榮》。 [2]在蘭德公司報告中,有一個基本看法值得注意,即網絡空間是目前美中雙邊關系存在諸多問題中“最有爭議的一個領域”,中美關系的好壞直接影響到兩國能否在網絡空間領域進行對話合作,而在網絡空間議題上雙方之間關系的緊張、對抗和互不信任也將會損害兩國關系的發展。 [3]美國企業研究所的研究報告則是在2011年奧巴馬政府公布的《網絡空間國際戰略——網絡化世界的繁榮、安全和開放》(International Strategy for Cyberspace: Prosperity, Security and Openness in a Networked World)的基礎上,把報告的政策主張以副標題“促進自由、安全與繁榮”加以彰顯,并依據5年來全球網絡空間呈現出的一些新變化而提出它的看法與政策建議。兩份報告似乎有相互呼應之感。

  筆者認為,中美兩國對雙邊關系的未來都有著自身的愿景,也有通過彼此對話、協商與合作逐步達成共同愿景的意向。但是,由于兩國之間缺乏戰略上的相互信任,各自現實的利益與訴求又被諸多復雜、棘手的政策、戰略與雙邊關系問題所緊緊纏繞,兩國關系能否保持穩定、分歧能否有效管控、合作領域能否增多、對抗與沖突能否避免,很大程度上取決于雙方如何應對和處理在相互關系中的那些復雜棘手的問題。因此,在了解和把握新一屆美國總統的網絡空間戰略走向及對中美網絡安全議題的影響時,有必要對新一屆美國總統對華政策走向有一個基本的研判。同樣,美國新總統特朗普上任后,中美兩國在網絡安全議題上的對話協商進展與成效如何,也會直接反映未來4年雙邊關系的走向。

  一、本次美國大選特點與新總統外交與對華政策趨向

  11月8日,一場民主、共和兩黨總統候選人之間競爭十分激烈的美國大選終于塵埃落定,共和黨保持了對美國眾議院和參議院的控制權,地產大亨唐納德·特朗普當選為美國第45任總統,將于明年1月20日走馬上任,組建新一屆共和黨政府。

  從這次美國大選為爭取提名的初選到民主黨總統候選人希拉里·克林頓與共和黨總統候選人唐納德?特朗普展開政策辯論階段的內容及其選情看,本次總統選舉是以“內政”而不是“外交”為主線和主題的競選。特朗普的競選口號是“美國第一”(America First),希拉里的競選口號是“在一起,更強大”(Stronger Together)。民主、共和兩黨及其總統候選人在選舉中展示的政綱和辯論內容的重點,主要是圍繞著國內的經濟、貿易、稅收、移民、醫療、教育和貧富差距、槍枝管理等問題,而外交與軍事則以反恐、網絡安全、大國關系、美國對世界的領導力為主要議題。從特朗普的競選言論與政策主張看,他把國內問題置于優先突出的位置。他的競選策略是面向基層選民,主張“美國第一”、“美國利益優先”,強調要讓美國“再次偉大”、“再次強大”,圍繞著與百姓日常工作與生活密切相關的就業、稅收、醫療等民生問題抨擊奧巴馬民主黨政府政策,以爭取民意和選民的廣泛支持。希拉里雖也以國內政策作為競選的主攻方向,但她的競選言辭和政策主張則試圖表現出豐富的從政經驗、政策上的理性務實,以及謀求國內政策與對外政策之間的平衡,更強調美國在國際事務上的主導地位和領導作用。正因為雙方競選及選民關注的重心是在國內政策議題而不是外交政策問題上,雙方都沒系統地闡述各自的外交政策及其重點,只是就辯論中提及的選民關心的某些外交問題做出各自的表態。

  這次美國大選另一個值得重視的特點是,一個沒有任何從政經歷和治國經驗的特朗普憑借自己的選舉主張和策略,能夠戰勝有著豐富從政資歷和治國能力的希拉里而出乎意料地當選為新一屆總統,至少表明三點:一、奧巴馬民主黨政府在內政外交上進行“改變”的時代宣告結束,特朗普政府會對過去8年來推行的內外政策進行“部分糾偏”;二、民主、共和兩黨與華盛頓的傳統“精英政治”格局被打破,內外政策的理念與形成方式會與以往不同;三、特朗普新政府將會力主重整國內經濟、社會事務(rebuilding the country)、推行“美國第一”和“美國利益優先”外交,展示內政外交上與奧巴馬民主黨政府不同的“新風格”。

  (一)下一任美國總統的外交政策走向

  由于特朗普在整個競選過程中只是就競選辯論中選民關注的一些外交議題如美俄關系、反恐、美伊核協議、朝鮮核問題作了表態,而并無系統闡明過他的外交政策主張。那么,他就任之后會采取什么樣的外交政策路線呢?

  作為一位新總統,盡管特朗普只有國際商業和投資談判經驗卻無外交事務經驗,但共和黨陣營各派會在特朗普的旗幟下重新聚集起來,共和黨陣營內的政策智庫人士也會出來提供決策支持。特朗普上任前將組建一個與其理念相符的政府團隊和外交與國家安全智囊顧問班子,并在很大程度會依賴于它們為其提供外交與安全政策方面的建議和方案。從特朗普挑選曾任兩屆國會眾議員、現任印第安納州州長邁克·彭斯(Mike Pence)作為他的競選搭檔,就意在通過彭斯的從政經歷與在國會的人脈關系來彌補他從政經歷上的“空白”和獲取共和黨陣營各派對其內外政策的支持。他也會在組建新政府團隊上重用競選時的“鐵桿支持者”——前眾議院議長金里奇(Newt Gingrich)、參議院外委會主席庫克(Bob Corker)、前紐約市長朱利安尼(Rudy Giuliani)、新澤西州長克里斯蒂(Chris Christie)、阿拉巴馬州參議員杰夫·賽辛斯(Jeff Sessions)、前中央情報局長伍爾西(Robert James Woolsey Jr.)等。這些可能成為“重臣”的人士多數一直在首都華盛頓從政,因而會將諸如傳統基金會、美國企業研究所、戰略與國際問題研究中心等一些著名保守派智庫及其相關政策專家帶入政府決策圈。值得注意的是,正如當年副總統切尼輔佐小布什總統那樣,如果在副總統彭斯輔佐下,特朗普挑選的“重臣”多數來自國會兩院的共和黨議員,那么根據奧巴馬政府執政時期這些議員在國會的表現,其內外政策的色彩將表現為“偏右保守”和“強硬有余”。

  從奧巴馬政府執政8年期間美國所面對的世界局勢變化,本次美國大選圍繞的外交政策議題的輕重次序,以及近年來共和黨重要保守派智庫在外交與安全政策領域所關注和研究的重點來分析,對新一屆美國共和黨政府全球戰略與外交政策走向大致可得出五個基本推斷:第一,特朗普政府不會也無法真正地回到“孤立主義”和退守“美國堡壘”的狀態,只不過是把主要精力放在國內事務上,在外交上會傾向采取某些類似于“孤立主義”的策略做法,對關乎美國切身利益的事務或外交問題,將更多地選擇“單邊”或“雙邊”而不是通過“多邊”的方式處理,與美國切身利益無關的則“不問不管”。在處理一些重大地區問題和雙邊關系上,會展示出不同于奧巴馬政府外交的一種“新的風格”。第二,特朗普的外交與安全政策“框架”可能涵蓋六個主要領域和方面,即打擊以“伊斯蘭國”為首的國際恐怖主義勢力,展開大國間地緣政治戰略與經濟、軍事和科技競爭,處理歐亞大陸周邊可能引發的重大國際危機的地區性問題,應對黑客攻擊與網絡空間安全挑戰,確保全球經濟與金融穩定,以及提升與強化美國對世界事務的影響力和領導作用等。第三,新總統將會繼續把美國全球戰略的重心放在亞太地區。將美國戰略重心轉向亞太地區,是近些年來美國白宮與國會形成的一致“共識”,也是國會共和、民主兩黨陣營對立中最無爭議的政策議題。但在策略與手法上,特朗普政府可能會與奧巴馬政府有所不同,譬如會廢止“現行版”的《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)方案,要么進行重大修改,要么“另起爐灶”,以兌現其競選承諾。第四,把國際貿易爭端作為一項當務之急的外交議題,從“美國利益優先”出發加以應對和處理。第五,針對這次美國大選過程中出現的網絡入侵與黑客攻擊這一突出問題,新政府會更加重視網絡安全問題,加大網絡安全國際戰略實施與網絡空間外交推行的力度。

  過去8年,美國經濟已度過了2008年全球金融危機帶來的巨大沖擊與最為困難的時期,削減聯邦政府預算赤字和通過壓縮軍費以重整軍力的計劃進展較為順利,以“創新”推動高科技領域研發取得了一些新突破,新的制造產業鏈正在形成,美國防部去年開始提出并實施應對大國軍事和科技競爭的“第三次抵消戰略”。所有這些可見,經過阿富汗戰爭、伊拉克戰爭消耗與全球金融危機沖擊而受到削弱的美國國力正在逐年得到恢復和增強。前不久,希拉里競選班子中的外交政策顧問之一、前北約歐洲盟軍司令詹姆斯·斯塔夫里迪斯(James Stavridis)在接受日本媒體專訪時就這樣樂觀地表示,“今天的世界并非美國的實力在衰落,而是其他國家在崛起。美國擁有全球首屈一指的軍事實力、強大的經濟實力,在高水平教育、技術創新方面,美國也居于世界的中心位置。這些都是我們手里可以用的牌。” [4]今年8月初,現任副總統小約瑟夫·拜登在美國《外交》雜志網站撰文《以成功為基礎:美國下屆政府的機會》中也為下屆新政府出謀劃策稱,如今美國比2009年1月奧巴馬政府開始執政時更強大和安全。美國全球領導地位的基礎“主要在于擁有生機勃勃的經濟和無可匹敵的軍隊,通過擴大和改進聯盟和伙伴關系網絡,并使之納入規則和機構組成的廣泛國際秩序”,從而鞏固了這些核心的實力。“沒有一個國家比美國更適合于在21世紀領導世界”。他建議新總統需要關注和推進的四個重點任務是:“抓住太平洋兩岸的變革機會,管理與地區強國的關系,領導世界解決復雜的跨國挑戰和打敗暴力極端主義。” [5]

  在競選過程中,特朗普與國會共和黨重量級議員一直批評奧巴馬民主黨政府在外交上的軟弱導致美國對世界事務的影響和領導力下降。此外,特朗普在其勝選演說中特別提到了“有200位將軍和上將”支持他競選,以及他可能選擇那些一直在外交與安全問題上持強硬立場的國會議員進入政府,因而新一屆美國總統很可能會在對外事務上表現出“有選擇、有重點”以及強烈的“有所作為”的意欲。換言之,正如美國輿論和觀察家們所普遍認為的,無論是特朗普或是希拉里當選,面對2010年以來世界局勢的巨大變化和挑戰,新一屆美國總統在對外事務上,將趨于比2008年上臺后專注于國內“改變”而在外交上表現得較為“謹慎”的奧巴馬總統,“更強勢”或“更強硬”。 [6]

  (二)特朗普的對華政策趨向及對中美關系的影響

  這次美國大選的一個特點是,參選提名者和競選總統者以及選民關注的重心主要是國內政策議題而不是外交政策問題。綜觀特朗普與希拉里之間的三場政策辯論話題,“中國問題”并沒有成為本次大選的熱門議題和兩黨總統候選人競選游說、大選辯論的聚焦話題,只是圍繞中國對美國內政事務的影響即經濟、民生和網絡安全問題,打打“中國牌”或者說是“拿中國說事兒”:特朗普在就業、貿易、匯率、知識產權等議題上對中國橫加指責,希拉里則在貿易糾紛、南海爭端、網絡安全等問題上抨擊中國,但雙方均未就未來4年執政期里將會奉行怎樣的對華政策做出明確的闡述。 [7] 盡管如此,可以預料,面對處在“非敵非友”狀態的中美關系,特朗普不會徹底顛覆奧巴馬政府以及數位前總統一直長期奉行的與中國交往接觸、尋求合作的對華戰略,對華政策的基本戰略框架不會發生帶有根本性的重大改變。

  但是,應注意到,近年來中美兩國關系中出現了一些復雜的新變化和新議題,美國外交界與軍方、政策智庫圈以及國會兩院政策聽證會近兩年來圍繞對華戰略也展開了一場持續的政策辯論,而美國國會眾、參兩院是要求“對華強硬”呼聲的主要來源地之一。一些前政府高官、智庫學者和現任國會眾、參議員對奉行近40年的對華“全面接觸”戰略是否依然有效、是否持續下去表示質疑,甚至提出要“修訂美國對華大戰略” [8];有的主張基于維護“國際規則”、“地區秩序”為出發點調整對華策略 [9];有的主張利用美國軍事力量的優勢和加強前沿部署向中國施壓,以強硬姿態應對中國的競爭與挑戰;甚至建議通過“威懾”使對方承擔更大成本和風險來應對中國的挑戰。 [10]另有奧巴馬政府外交高官提出21世紀的“亞洲架構”(Asian Architecture )和“安全網絡”(security network)構想,謀求建立一個美國主導的“開放包容和基于規則的亞洲秩序,歡迎中國具有建設性的積極參與” [11],意在為新總統的對華政策“定向”,確保奧巴馬政府亞太“再平衡戰略”與對華“接觸政策”的延續,以“引導與中國的關系” [12]。此外,今年夏天,共和、民主兩黨在各自的總統候選人提名大會上通過的《競選政綱》均顯示對華強硬的立場。民主黨《競選政綱》聲稱,將對中國施壓“毫不示弱”,“要求其按規則行事”,“管控中國崛起”是下屆民主黨政府面臨的復雜挑戰之一。 [13]共和黨在該黨總統候選人提名大會上通過的《競選政綱》就聲稱,“中國的行為已經否定我們上一份黨綱中有關未來對華關系的樂觀語句”,未來的共和黨總統將對中國采取“不公平貿易的做法”采取懲罰性關稅措施,還把1987年共和黨里根政府執政時期做出的“對臺六項保證”列入了《競選政綱》。 [14]

  那么,特朗普上臺之后究竟會奉行怎樣的對華政策呢?從他今年3月21日接受《華盛頓郵報》專訪時公布競選團隊外交顧問班子成員看,像施密茲(Joseph Schmitz)、帕帕多普洛斯(George Papadopoulos)、費厄瑞斯(Walid Phares)、佩奇(Carter Page)、凱洛戈將軍(Gen. Keith Kellogg) [15]等,都是一些在美國外交、軍界和智庫圈中名不見經傳的“新面孔”,沒有像希拉里競選團隊擁有不少非常了解亞太事務與對華政策的前政府官員和政策專家等“知名和熟悉的面孔”,也未見過這些“新面孔”有什么完整的對華政策見解,因而一時還無法清晰地梳理出特朗普的對華政策思路。但依據他只言片語的競選言論分析,可以得出一個初步結論:為解決目前中美雙邊關系中存在的各種問題,他必須與中國打交道、與中國保持接觸交往。

  具體而言,他的對華政策趨向可從兩個方面來推測和判斷。第一,從他個人的政策言論看,他會特別關注雙邊關系中的貿易與匯率問題。他在大選辯論中就聲稱,要將中國貼上“貨幣操縱國”的標簽,要對中國進口產品征收高達45%的“懲罰性關稅”。第二,幾乎沒有從政經歷和外交經驗的特朗普在處理對華關系時,很大程度上要依賴于新政府的外交與國家安全團隊和共和黨保守派智庫,為其提供和設定對華政策重點和議程,也會聽取控制著本屆國會眾、參兩院的共和黨要員們的意見。從目前的情況看,雙邊經貿關系、亞太再平衡戰略、區域安全問題、臺灣問題、朝鮮核危機、網絡安全問題等,將可能是其對華政策要處理的重要內容。第三,特朗普不會全盤推翻或完全摒棄奧巴馬政府的對華政策及其做法,而會加以“部分吸收”,“有繼承、有改變”。此外,信奉“美國第一”和“美國利益優先”的特朗普在處理對華關系時,會傾向于采取“現實主義”態度而比較務實,同時在政策措詞表述與策略手法上將表現得“更強勢”和“更強硬”。 [16]

  基于美對華戰略政策辯論的上述背景,可以預見,美國民主與共和兩黨、國會以及一些智庫對華趨于強硬的態度和政策主張,將迫使特朗普總統上任之后在對華態度上會趨于“強硬”,其對華政策重點和策略手法上也會不同于奧巴馬政府而有所調整或改變,可能會在“某個時間段”或“某個議題”上給保持中美關系良好平穩、建設性合作發展并朝著建立“新型大國關系”方向邁進造成一些沖擊,當然也將影響到中美兩國在網絡安全議題上的對話協商與合作的進展。但是,美國在處理對華關系上不會回到“遏制戰略”這一老路上去。“遏制”(containment)一詞,乃是冷戰時代帶有濃重意識形態對抗色彩和針對所謂“地緣勢力擴張”的戰略與政策概念,而今天全球化的世界和中美關系的現狀與冷戰時代已完全不同。下一屆美國政府可能會奉行“競爭與合作”、“規則與威懾”的方針,通過外部編織各種經濟、外交與軍事網絡施加更大壓力來與中國打交道。

  二、新一屆總統網絡空間戰略與政策趨向

  美國網絡空間戰略有一個逐漸形成的過程,也是美國民主、共和兩黨政府在網絡安全事務上輪流接力、相互銜接、不斷充實的產物。最初始于比爾·克林頓總統執政時期實施美國家信息基礎設施計劃(NII)、倡導建設全球信息基礎設施(GII)和構建全美網絡與信息系統安全保障體系,后又歷經了喬治·W·布什總統執政時期對“網絡化國家”與網絡安全在國家安全戰略中重要地位的認知,直至巴拉克·奧巴馬總統執政時期提出“國際網絡空間”和“網絡外交”戰略與政策概念,從網絡基礎建設到網絡安全再擴展到網絡空間,使網絡空間內外戰略最終成形。

  也就是從1998年5月克林頓總統發布確保美國家信息系統免遭攻擊的第63號總統令和2000年克林頓政府提出《信息系統國家保護計劃》,到布什政府公布將網絡安全納入國家安全戰略之中的《網絡空間國家安全戰略》,再到奧巴馬政府于2009年5月和2010年6月發布的《網絡空間國家安全評估報告》和《網絡空間可信身份標識國家戰略》,2011年5月頒布的《網絡空間國際戰略》和同年7月公布的《網絡空間行動戰略》、2013年2月發布的《關于提高關鍵基礎設施網絡安全框架的行政命令》、2015年4月公布的《美國防部網絡空間戰略》和2016年2月頒布的《網絡安全國家行動計劃》 [17]、以及2016年7月發布關于應對網絡攻擊的總統政策指令,授權美國聯邦政府部門對向美國關鍵基礎設施等發動網絡攻擊的個人或實體實施制裁。奧巴馬當政時期是美國出臺網絡安全政策指令、網絡空間戰略文件最多的時期,反映了美國政府對網絡空間事務與網絡空間安全問題的極端重視與安全保障措施的實施力度,戰略與政策方向也從國內轉向國際。那么,新一屆美國總統在網絡空間領域的戰略與政策將會是怎樣的一個走向,以及對中美網絡安全對話合作進程又會產生什么樣的影響呢?

  (一)內外并舉加快實施網絡空間戰略進程

  在本次美國大選中,因希拉里的“電郵門”事件、“維基解密”創辦人朱利安·阿桑奇大曝涉及對希拉里競選不利的密檔,以及美國媒體渲染黑客惡意入侵美國大選數個州的投票系統,使得網絡安全問題成為特朗普和希拉里首場競選辯論中的一個話題。特朗普表示要應對黑客攻擊與竊取知識產權的問題;希拉里則表示,網絡安全將是下任總統所面臨的最大的挑戰之一。根據奧巴馬政府“網絡威脅是美國面臨的最嚴重的國家安全危險之一” [18]的定義和“把網絡空間問題確定為美國外交政策的一個極為關鍵的重點” [19],毫無疑問,不管誰當選,下一屆美國總統都會承襲前三位總統制定的網絡安全政策與網絡空間戰略的架構,尤其是在奧巴馬政府已發布的“評估報告”、“國家戰略”、“行政命令”、“行動計劃”和《網絡空間國際戰略》的基礎上,進一步強化、完善美國國內關鍵基礎設施網絡安全,并在國際層面有步驟地推動美國網絡空間國際戰略的實施。

  在美國國內,新一屆政府在加強網絡安全方面將會增加對美國家科學基金會、能源部和美國防部高級研究項目局的撥款,加大鼓勵科技創新活動和政府與私營部門之間合作的力度,提高應對網絡安全威脅的信息共享能力,完善網絡安全框架標準,更新聯邦信息系統,研發新一代加密通信的方法,立法有效保護公民個人隱私和用戶安全,對高科技企業研發提供減免稅政策支持,培養和引入更多的網絡安全等領域的高科技人才,鼓勵開展職業技術培訓和專業認證等等。

  鑒于經過約20年的規劃與努力,美國自身的網絡安全建設和防護監管能力得到大大增強,美國政府在網絡空間事務上的工作開始進入“下一個階段”,即由國內為主轉向側重國際舞臺。面對互聯網、網絡安全和網絡空間愈來愈為國際社會所關注,成為當今國際關系領域的一個熱點問題和全球治理的一個重大問題,可以推斷,新一屆美國總統會比前幾任總統更“關注”和“著力”地向外推行美國的網絡空間國際戰略和“網絡空間外交”。

  盡管希拉里已經敗選、奧巴馬政府執政也即將結束,但兩人合作推動的美國網絡空間國際戰略的基本架構似乎不會被特朗普政府完全拋棄。希拉里是美國現今“網絡空間政策”與“國際網絡外交”的首要倡導者,是她與奧巴馬一道把“網絡空間問題”確定為美國外交政策的一個“極為關鍵的重點” [20],她和副總統拜登也是奧巴馬政府《網絡空間國際戰略》的主要闡釋者。 [21]奧巴馬政府網絡空間國際戰略的目標是,“利用新技術來實現外交和發展目標的21世紀治國議程”,與國際社會合作,努力促進和實現一個“開放、互通、安全和可靠的網絡空間”,確保互聯網繼續成為“經濟增長的引擎和自由交流思想的平臺” [22],“以負責任的行為準則來指導國家行為,支持網絡空間法治”,美國將在國際網絡空間事務上發揮“領導作用”。

  而美國網絡空間國際政策的“關鍵重點”是,1、在經濟領域確立國際標準,建立具有創意與開放的市場,鼓勵創新和貿易,同時保護知識產權;2、保護美國的網絡安全并加強國際安全,確保互聯網安全、可靠和靈活性;3、在執法領域加強網絡立法和執行力度,以提高全球打擊網絡犯罪的能力,包括適時加強國際法律和法規;4、在軍事領域與盟國通力合作,幫助盟友采取更多措施共同應對21世紀網絡所面臨的威脅,同時確保美軍的網絡安全;5、在互聯網管理方面保障全球網絡系統,包括域名系統的穩定和安全,以使網絡發揮應有效力;6、在國際發展領域支持和援助合作伙伴,幫助其他國家制定其數字基礎設施和建設抵御網絡威脅的能力,建立更可靠的共用網絡;7、網絡政策的一個關鍵方面是促進互聯網自由,保護公民隱私權、言論、集會、結社的基本自由。 [23]

  關于“國際網絡外交”的任務,按美國務院公共事務局的解釋是,“網絡外交”涵蓋了美國在網絡空間的廣泛利益,不僅包括網絡安全與互聯網自由,還包括互聯網管理、互聯網的軍事用途以及創新與經濟發展;網絡空間也成為國際多邊論壇、美國與別國雙邊關系和與業界及公民社會之間的“一個外交政策問題”。美國網絡空間國際政策的重點包括:促進創新、開放的市場,增進全球網絡安全性、可靠性及應變能力,擴展執法與法治,促進有效并具包容性的互聯網管理機制、保障基本自由和隱私、通過國際開發建設能力、安全與繁榮,為應對21世紀的安全挑戰作好準備。 [24]

  制訂網絡空間國際戰略、推行國際網絡空間外交,是美國民主與共和兩黨、政府與國會達成的一致共識,也得到了企業、智庫與媒體等各界的支持。今年6月,共和黨保守派智庫——美國企業研究所發布了在美國智庫網絡空間政策研究中頗有代表性的研究報告《美國的網絡空間戰略——促進自由、安全與繁榮》,向新一屆美國總統就網絡空間國際政策提供建議。該報告在副標題上與2011年5月奧巴馬政府頒布的《網絡空間國際戰略————網絡化世界的繁榮、安全和開放》稍有區別,它把“自由”置于“安全”之前,把“開放”置換為“繁榮”,并開宗明義地宣示,“美國網絡空間政策的最終目標是通過促進全球范圍內的自由、繁榮與安全以確保互聯網繼續為美國的國家利益服務” [25]

  報告圍繞“互聯網自由與人權”、“國際貿易與數字商業”、“網絡犯罪與執法”和“關鍵基礎設施與網絡戰防御”等4個領域提出了一系列看法和相關的政策建議。報告聲稱,美國之所以能夠避免“衰落的宿命”,是因為在其歷史進程中掌控了海權、空權和太空權,并在商業與軍事上都取得了成功。面對比前三者意義更為廣泛、影響更復雜、變化更快的網絡空間的興起,美國在這一空間領域中取得成功對于促進美國家利益和安全“至關重要”。報告闡述了美國全球互聯網戰略“7個關鍵要素”:1、把網絡空間視為自陸地、海洋、天空和太空后的又一個新的空間,美國的未來取決于在這一空間能否取得像享有航行與飛越自由那樣的優勢;2、能夠運用包括情報收集、制訂條約、實施制裁、動用軟權力、規勸與對話以及動武等各種手段在內以實現戰略目標;3、支持私營企業和技術創新推動互聯網的未來發展,保護美國公司在海外市場的利益;4、強化對破壞網絡行為規則的執法力度,保留發動網絡戰進行報復的權利以阻遏國家及非國家行為體的網絡攻擊行為;5、確保對傳統國家行為體和網絡犯罪的威懾是網絡防御戰略的核心,做好網絡戰準備以便在遭受重大破壞之前就能夠識別和阻斷即時的網絡攻擊威脅;6、美國的網絡空間戰略必須反映和服務于美國的理想,確保全球互聯網的自由、開放、可接入;7、實施一個長期的戰略需要對網絡空間的基本原則達成共識,新一屆政府應領導發起一個有關如何使網絡空間最佳地服務于美國理想和促進美國利益的全國范圍的討論。 [26]

  它認為美國在全球網絡空間正面臨嚴峻挑戰,即全球互聯網用戶急劇增長,而美國用戶數量在全球總數中的占比已從2000年的31%降至2015年的9%,這種變化將可能帶來對美不利的影響;以主權和政府為中心的互聯網治理模式主張構成了對現有美國和西方主導的互聯網治理模式的挑戰;對關鍵基礎設施的各種網絡威脅與日俱增,層出不窮的網絡入侵和網絡間諜活動對個人隱私、知識產權、企業創新和自由貿易造成嚴重威脅;具有從事網絡戰能力的國家與非國家行為體在增多。為此,報告主張通過雙邊和多邊的網絡空間外交,利用聯合國、國際電信聯盟(ITU)、經濟合作與發展組織(OECD)、七國集團(G7)、歐洲安全與合作組織(OSCE)、自由在線聯盟(FOC)、互聯網治理論壇(IGF)、信息社會世界峰會論壇(WSISF)、互聯網工程任務組(IETF)、國際電氣與電子工程師協會(IEEE)等國際組織、機構和論壇,確立網絡空間的基本原則、行為規則、技術標準和防止意外沖突的機制,協商制訂相關的國際法律、多邊協議和國際條約,以聯合聲明或宣言、加強國際司法合作與執法、實施有力制裁、保持網絡威懾以及動用傳統軍事力量為后盾,促進互聯網自由、打擊網絡犯罪、推廣數字貿易、保護關鍵基礎設施,確保美國在網絡空間的優勢以及國家利益與國家安全。

  2011年5月公布的美《網絡空間國際戰略》報告只是一份框架性的戰略構想文件。從美國企業研究所的這份戰略報告對全球網絡空間的形勢評估和判斷以及政策主張看,可以說是對5年前奧巴馬政府頒布的《網絡空間國際戰略》提出了某些修訂、充實和完善的意見和建議,以供新一屆美國政府推行其網絡空間國際戰略參考。這份報告的出臺似乎與去年7月美國企業研究所舉辦的網絡安全與威脅議題的研討會密切相關。美國會參議院外委會下設的東亞及太平洋和國際網絡安全政策委員會小組主席考瑞·加德納(Cory Gardner)和“火眼”公司(Fire Eye)、漢頓與威廉姆斯公司(Hunton & Williams LLP)的網絡安全專家等出席了這次研討會。在會上,參議員加德納表示,當前的美國網絡安全戰略是基于2011年頒布的框架性文件制定的,公布后4年中并未對它加以認真檢視。他已在國會提議要求糾正缺乏一個全面、系統的網絡空間戰略的缺陷,呼吁美國政府制定一個全面的網絡安全戰略、應對網絡空間軍備競賽的政策以及在聯合國內創設一個規范網絡空間行為的全球框架和機制。 [27]

  此外,去年和今年,美國戰略與國際問題研究中心、布魯金斯學會、美國會研究部、對外關系委員會等多家智庫都曾舉行了一系列有關網絡空間政策、全球互聯網治理與網絡安全等議題的研討,并發表了相關研究報告 [28],而思科、“火眼”、賽門泰克等一些著名網絡安全公司也比以前更積極地與智庫合作,共同探討網絡安全議題,為相關政策提供意見和建議 [29]。曾任美國會眾議院軍委會科學家顧問、斯坦福大學胡佛研究所國際安全合作研究中心(CISC)網絡政策與安全高級研究員赫伯特.S.林(Dr.Herbert S.lin)就網絡空間安全政策向下屆美國總統建言中指出,決策者應考慮采取“進攻性作戰”(offensive operations)的舉措對付那些潛在對手的網絡攻擊行為,包括收集對手在網絡空間活動的情報,癱瘓對手發動網絡攻擊的武器系統和破壞支撐其網絡攻擊的數據庫,以及擾亂對手在線銀行網站服務的運行以示警告。 [30]在上述智庫、企業和學者建議呼吁下,下屆美國總統和政府在國際網絡空間戰略與政策上勢必會有一些新的舉動。

  到目前為止,尚不清楚特朗普會任用哪些人士進入白宮、美國務院和美國軍方來主管網絡安全事務和網絡外交工作。一旦有了人選,還需看這些人對網絡安全事務和網絡外交工作秉持什么樣的立場和政策觀點。但是無論如何,奧巴馬政府制訂的《網絡空間國際戰略》及其相關政策議程——網絡安全、網絡經濟、網絡治理和網絡自由四個方面,將會成為特朗普政府網絡空間國際戰略與國際網絡外交政策的“參考模板”。此外,例如蘭德公司、美國企業研究所和戰略與國際問題中心(CSIS)等主要著名智庫的網絡安全政策研究報告及相關建議也會被特朗普政府所吸收。

  (二)在網絡安全議題上對華施加更大影響和壓力

  2015年9月,習近平主席在訪美期間與奧巴馬總統就兩國在網絡安全領域達成共識,決定建立打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話機制。雙方還同意,依據各自國家法律和有關國際義務,就調查網絡犯罪、收集電子證據、減少源自其領土的惡意網絡行為的請求提供合作。 [31] 11月底在巴黎舉行的全球氣候大會期間,中美兩國元首再次舉行會晤,就加強中美網絡安全合作提出重要指導意見。12月1-2日首次中美打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話在華盛頓舉行,雙方簽署了《打擊網絡犯罪及相關事項指導原則》協議,決定建立熱線機制,就網絡安全個案、網絡反恐合作、執法培訓等達成廣泛共識。今年6月14日在北京舉行了第二次中美打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話會,雙方就桌面推演、熱線機制、網絡保護、信息共享、利用網絡實施的犯罪案件、網絡空間規則高級別專家組會議和明年舉行第三次高級別對話會等7個方面對話協商取得成果。中美網絡空間國際規則高級別專家組還舉行首次會議,深入地、建設性地討論了網絡空間規則問題,包括國家行為規范以及與網絡空間有關的國際法和信任措施等。在今年9月G20杭州峰會期間,兩國元首會晤時又就網絡安全議題進行商談。

  從中美兩國在網絡安全領域對話合作一年來的進展看,總體趨勢是在向好的方向邁進,一定程度上改變了先前兩國在網絡安全問題上關系較為緊張的氛圍,而形成在網絡安全領域開展建設性對話與合作、確保兩國關系大局穩定的態勢。這一轉變表明,中美在網絡安全領域具有重要的共同利益,雙方是能夠達成一定共識的,是可以把分歧摩擦轉化為對話合作,使之成為推動中美關系平穩向前發展的“一個亮點”,也符合兩國共同管控分歧、推動建立“新型大國關系”的良好意愿的。但是必須看到,美國并沒有改變或放棄在網絡安全議題上繼續施壓的態勢。

  今年6月美國蘭德公司發布一份研究報告《與中國就網絡空間議題展開對話談判》,闡明該報告是為新一屆美國總統在處理網絡安全問題上與中國打交道提供政策建議。從報告標題和主旨看,其在中美網絡安全問題上的基本立場是,繼續并加強與中國接觸對話、談判合作,而不是主張搞遏制與對抗。報告的主要觀點和建議是,在2015年9月中美兩國元首會晤時就網絡安全問題達成共識并取得兩次高級別對話進展的情況下,美國下一步的政策目標是繼續推進與中國在這一領域展開對話、協商,盡可能導向雙方進行謹慎的“有成果”的外交談判,集中在保護網絡知識產權、網絡空間行為相互克制、網絡攻擊行為溯源與結果等問題上,就網絡空間的一些術語、行為規范和判定網絡攻擊的衡量標準及證據等達成共識與協議。若美國決定以談判為基礎與中國一道解決雙方在網絡安全領域的擔憂和問題,要達成更加廣泛、富有成效的和可持續的網絡空間合法的行為規范,還需要做很多的工作,必要應采取讓對方付出代價和承擔后果的“對抗”方法(Confrontation)。至少雙方目前是可以就創立共同的證據標準、界定攻擊溯源方法以及起訴違法行為進行對話談判的。 [32]

  蘭德公司這份報告已明確表達了希望美國下任總統在就網絡安全問題與中國的對話談判中應顯示更強勢姿態的政策建言,這與美國企業研究所《美國網絡空間戰略》報告提出推行更強勢的網絡空間外交的基調是相吻合的,而對華“網絡安全”外交也是其全球網絡空間外交的一個重要組成部分。自去年9月以來美國內媒體輿論炒作“中國網絡黑客攻擊”雖已大幅降溫,但一些智庫學者、前政府高官和國會眾參兩院聽證會在網絡安全問題上指責中國的聲調并未止息。有學者認為下屆美國總統的網絡安全政策在亞太地區面臨兩個挑戰:一是亞太地區互聯網用戶還將快速增長,網絡犯罪行為和網絡黑客數量也會隨之增多,二是中美如何處理雙方在網絡空間事務上的關系是影響兩國關系的一個重要和基本要素,關鍵是如何使兩國不受其他領域問題上的分歧干擾而在網絡空間議題上取得進展。 [33]

  隨著全球網絡安全形勢日益嚴峻、國際社會對全球互聯網治理與網絡空間事務的關注度不斷提高,可以預料,明年1月特朗普上臺后,美國會更加關注并有重點地著力推行其國際網絡外交。在中美網絡安全領域的雙邊關系上,美國可能會表現得更“咄咄逼人”。中美網絡安全對話合作才剛剛恢復、繼續前行,但是由于中美之間在國情、理念、體制和政策等多方面的不同差異,兩國在網絡空間安全、治理、監管等方面依然存在著不少分歧和“摩擦點”,這就需要雙方相互尊重、相互理解、以務實和創新的方式來處理和管控彼此關切的問題和分歧。

  三、結語

  隨著明年1月特朗普政府上臺執政,中美關系將受到美國總統、政府與國會更迭的影響。由于到目前為止特朗普的對華政策仍未見雛形,其對華政策決策顧問班子也未選定公布,這些人士的對華態度和政策立場主張不甚清楚,加上特朗普政府在處理中美關系上會先從哪些問題入手、持怎樣的態度和做法,因而兩國關系不可避免會有一個相互磨合的“調適期”。總體而言,美國對華“全面接觸”戰略、通過對話尋求合作的方針不會發生根本性改變,這不僅僅是因為兩國間已形成“你中有我、我中有你”的緊密依存的經貿關系。更重要的是,中美關系是全球事務中最重要的雙邊關系之一,在應對和解決一些全球與地區性重大問題上,沒有國際地位和影響力在不斷上升的中國的參與、支持與合作,是難以取得實質性進展和重大成效的,譬如世界經濟穩定、全球溫室氣體排放、打擊國際恐怖主義、網絡空間安全和朝鮮半島無核化等等。因此,中美雙方需要相互尊重,加強對話協商,以“建設性的方式”處理和管控分歧,在應對地區與全球性問題和挑戰上擴大合作, [34]保持兩國關系平穩發展,向構筑“新型大國關系”的方向前行。

  中美網絡空間對話與合作的進程與成效如何,避免不了將受美國新總統上任后的對華政策走向和中美關系整個大局的影響和制約。另一方面,保持中美雙方在網絡安全議題上的良性互動與合作也會對雙邊關系的穩定和改善起到積極的作用。面對美國新一屆政府可能會加大推動網絡空間外交力度的態勢,我們要遵照習近平總書記提出建設“網絡強國”的目標,扎扎實實地加強自身的網絡安全保障,大力推動信息網絡領域的科技創新與深化改革,增強產業與服務的競爭力。在國際網絡空間事務上,進一步提高自身的話語權,積極參與雙邊與多邊有關網絡空間國際規則與標準的討論、制訂,尤其要加強在這一方面的深入研究,與美國等發達國家保持對話協商,尋找相互利益的“共同點”和談判合作的“契合點”,堅定維護國家“網絡主權”和網絡安全。(2016年10月29日初稿,11月11日修改稿)

注釋:

  [1] Scott Warren Harold, Martin C. Libicki, Astrid Stuth Cevallos,Getting to Yes with China in Cyberspace, http://www.rand.org, 該報告發布的時間是今年3月22日,而在其網站上公布則是在6月。

  [2] Jeffrey A. Eisenach, Claude Barfield, James K. Glassman, Mario Loyola, Shane Tews: An American Strategy for Cyberspace--Advancing Freedom, Security, and Prosperity, June 2016

  [3] Summary and Conclusions, Getting to Yes with China in Cyberspace, http://www.rand.org

  [4]春原剛:“緊迫的國際形勢將去向何方”,對希拉里外交政策顧問詹姆斯·斯塔夫里迪斯的專訪,《日本經濟新聞》,2016年8月21日。

  [5] Joseph R. Biden, Jr. Building on Success:Opportunities for the Next Administration,Foreign Affairs, September/October 2016 Issue, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2016-08-07/building-success

  [6]美媒:美各政治派別對華態度趨于強硬,參考消息網,2016年11月3日

  [7] Patrick Smith Follow,Why Clinton’s China Policy Puts More at Risk than Trump’s,July 25, 2016,http://www.thefiscaltimes.com/Columns/2016/07/25/Why-Clinton-s-China-Policy-Puts-More-Risk-Trump-s

  [8] Robert Blackwill & Ashley J. Tellis, Revising U.S. Grand Strategy Toward China, Special Report No.72, Council on Foreign Relations, March 2015;Michael Pillsbury, The Hundred-Year Marathon: China's Secret Strategy to Replace America as the Global Superpower, February 3, 2015

  [9] Graham Wester, 2015: The Year US-China Relations Went Public, The Diplomat, December 23, 2015

  [10] Mercy A. Kuo:Japan-China Relations: Post-Obama Pivot Outlook-- Insights from Jennifer Lind, September 26,,2016, http://thediplomat.com/2016/09/japan-china-relations-post-obama-pivot-outlook/

  [11] Daniel R. Russel,AP4.0, an Operating System for the Asia-Pacific Region,CSIS Asia Architecture Conference,October 11, 2016,https://news247worldpressuk.wordpress.com/2016/10/11/ap4-0-an-operating-system-for-the-asia-pacific-region/

  [12] Joseph R. Biden, Jr. Building on Success:Opportunities for the Next Administration,Foreign Affairs, September/October 2016 Issue,

  [13] Voice of America,July 7, 2016

  [14] Associated Press, July 19, 2016

  [15]施密茲是小布什執政時期的美國防部總檢察官,帕帕多普洛斯很年輕,2009年德波爾大學研究生、國際能源中心主任、曾是保守派智庫赫德森研究所研究員;范厄瑞斯是邁阿密大學博士和教書匠、出任過共和黨人米特·羅姆尼的競選顧問和一些國會議員顧問,曾在黎巴嫩訓練過基督教民兵;佩奇畢業于美國海軍學院、倫敦大學博士,曾在美林集團工作過并是美國外交學會研究員,目前是全球能源投資公司創辦人和華盛頓國家政策中心研究員;凱洛戈中將是前美軍第82空降師指揮官,曾任聯軍駐伊拉克臨時管理局首席執行官。One of Trump’s foreign policy advisers is a 2009 college grad who lists Model UN as a credential,March 21, 2016, https://www.washingtonpost.com/news/checkpoint/wp/2016/03/21/meet-the-men-shaping-donald-trumps-foreign-policy-views/,

  A transcript of Donald Trump’s meeting with The Washington Post editorial board,https://www.washingtonpost.com/blogs/post-partisan/wp/2016/03/21/a-transcript-of-donald-trumps-meeting-with-the-washington-post-editorial-board/

  [16] Andrew Browne:After U.S. Election, Expect Hardening on China--Stage is set for more intense rivalry with Beijing no matter who wins on Nov. 8, The Wall Street Journal, November 1, 2016;

  [17] White House, “Fact Sheet: Cybersecurity National Action Plan,” press release, February 9, 2016, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/02/09/fact-sheet-cybersecurity-national-action-plan.

  [18] The White House Office of the Press Secretary: Statement by the President on the Cybersecurity Framework, February 12, 2014, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/02/12/statement-president-cybersecurity-framework

  [19]U.S. Department of State Bureau of Public Affairs:International Cyber Diplomacy: Promoting Openness, Security and Prosperity in a Networked World,July 14, 2011,http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2011/07/20110718130623su0.9222615.html#ixzz4ONThnO7r

  [20] U.S. Department of State Bureau of Public Affairs:International Cyber Diplomacy: Promoting Openness, Security and Prosperity in a Networked World,July 14, 2011,http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2011/07/20110718130623su0.9222615.html#ixzz4ONThnO7r

  [21] 白宮副總統辦公室:拜登副總統通過視頻連線對倫敦網絡空間會議發表講話,2011年11月1日,http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2011/11/20111102173254x0.6266857.html#ixzz4Nbh3Vt19

  [22] The White House Office of the Press Secretary: Statement by the President on the Cybersecurity Framework, February 12, 2014, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/02/12/statement-president-cybersecurity-framework

  [23] White House, International Strategy for Cyberspace: Prosperity, Security and Openness in a Networked World,May, 2011;俞曉秋:美欲主導國際互聯網的“新藍圖”,香港《紫荊》雜志月刊,2011年第10期。

  [24] U.S. Department of State Bureau of Public Affairs:International Cyber Diplomacy: Promoting Openness, Security and Prosperity in a Networked World,July 14, 2011,http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2011/07/20110718130623su0.9222615.html#ixzz4ONThnO7r

  [25] Jeffrey A. Eisenach, Claude Barfield, James K. Glassman, Mario Loyola, Shane Tews: An American Strategy for Cyberspace--Advancing Freedom, Security, and Prosperity, June 2016,pp9.

  [26] Jeffrey A. Eisenach, Claude Barfield, James K. Glassman, Mario Loyola, Shane Tews: An American Strategy for Cyberspace--Advancing Freedom, Security, and Prosperity, June 2016,pp70, pp10-11.

  [27] American Enterprise Institute:The Chinese Cyberthreat Challenges and Solutions, July 22, 2015, http://www.aei.org/events/the-chinese-cyber-threat-challenges-and-solutions/

  [28] https://www.csis.org/search?search_api_views_fulltext=cybersecurity%202015&type=publication;Rita Tehan:Cybersecurity: Authoritative Reports and Resources, by Topic,April 28, 2015;Cameron F. Kerry?:How the next president can bridge the internet-cyber gap,https://www.brookings.edu/topic/cybersecurity/ ;Council for Foreign Relations: Global Governance Monitor:The Internet,http://www.cfr.org/global-governance/global-governance-monitor/p18985#!/internet

  [29]Cisco 2016 Midyear Cybersecurity Report,http://www.cisco.com/c/m/en_us/offers/sc04/2016-midyear-cybersecurity-report/index.htm;https://www2.fireeye.com/PPC-maginot-revisited-breach-statistics-trends.html

  [30] Cybersecurity in US Asia Policy--Insights from Herbert S. Lin. By Mercy A. Kuo, October 08, 2016,http://thediplomat.com/2016/10/cybersecurity-in-us-asia-policy/,赫伯特S.ss林,還曾任全美大學院校全國研究理事會計算機科學與通信部首席科學家、哥倫比亞大學索爾茲曼戰爭與和平研究所資深研究員。

  [31]首次中美打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話在華盛頓舉行,人民網華盛頓2015年12月2日電。

  [32] Scott Warren Harold, Martin C. Libicki, Astrid Stuth Cevallos,Getting to Yes with China in Cyberspace, http://www.rand.org

  [33] Cybersecurity in US Asia Policy--Insights from Herbert S. Lin. By Mercy A. Kuo, October 08, 2016,http://thediplomat.com/2016/10/cybersecurity-in-us-asia-policy/

  [34] Mathew Pennington, Top Obama officials meet China state councilor in New York,The Associated Press, Nov. 1, 2016

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