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國家治理現代化背景下的政府治理創新
作者:楊雪冬    來源:《學習時報》2017年03月27日
網絡編輯:柳冰 發布時間:2017-03-28 打印本頁 關閉窗口
摘要:
關鍵詞:

  由于各層級之間“職責同構”的限制,雖然各級落實方案的形式越來越完整,語言越來越規范,但是特點越來越弱,即使是最低層級制定的落實方案仍然與頂層設計方案差別不大,限制了具體方案在各地方層級的操作性。

  今天的地方,與改革開放之初的地方已經迥然不同,彼此之間的差異更加多樣,甚至有些方面的差距在不斷拉大。只有承認這些變化,才能在進行頂層設計的時候不犯冒進主義、“畢其功于一役”的錯誤。

  中國的改革開放是經濟基礎與上層建筑關系調整的過程。在這個過程中,政府治理作為上層建筑的有機組成部分,通過簡政放權、財稅體制改革、干部人事制度改革等多種形式,主動調整和變革,以回應經濟基礎變革的要求,順應經濟社會的發展。“創新”是近四十年來政府治理的主題之一,政府因而成為各個領域創新的火車頭和第一推動力。

  政府治理創新進入新階段

  黨的十八屆三中全會提出實現國家治理體系和治理能力現代化,完善中國特色社會主義制度的總目標,政府治理創新進入了新的階段。這體現在以下五個方面。

  頂層設計成為推進全面深化改革和全面開放的基本理念和方式。“四個全面”戰略布局、“五位一體”總體布局、新發展理念成為各領域改革的基本遵循,具體領域的改革創新都要制定改革方案,明確時間表路線圖,實行統一領導,協同推進。截止到2016年底,中央深改小組共召開 31次會議,通過了200多個改革文件。根據2016年12月30日中央深改小組第三十一次會議的報告,2016年全年,中央深改小組共召開了12次會議,審議了146個重大改革文件;領導小組確定的97個年度重點改革任務和128個其他改革任務基本完成,中央和國家有關部門還完成了194項改革任務,各方面共出臺改革方案419個。

  改革創新的制度環境更嚴密,更有約束性。經過幾十年的制度建設,中國的各項制度更加完備,法治環境不斷完善,任何領域的任何改革都不能脫離制度約束,更不能挑戰制度權威,根本目的是完善制度。因此,習近平總書記要求,要準確推進改革、協調推進改革、依法改革、有序改革。“該中央統一安排的各地不要搶跑,該盡早推進的不要拖延,該試點的不要倉促面上推開,該深入研究后再推進的不要急于求成,該先得到法律授權的不要超前推進。要避免在時機尚不成熟、條件尚不具備的情況下一哄而上,欲速而不達”。

  改革解決的問題更難,涉及面更廣,根源更深,更為復雜。經過幾十年的發展,中國進入了改革攻堅期、深水區、社會矛盾凸顯期。習近平總書記形象地說:“容易的、皆大歡喜的改革已經完成了,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是難啃的硬骨頭。”要凝聚改革共識,克服思想觀念的障礙,打破利益固化的藩籬。

  突出改革措施的執行力。習近平總書記認為,“制度執行力、治理能力已經成為影響我國社會主義制度優勢充分發揮、黨和國家事業順利發展的重要因素”。他多次用“釘釘子精神”“踏石留印,抓鐵有痕”等形象的話語來強調執行和落實的重要性。為了提高執行力,在黨內管理和政府治理方面采取了多項舉措。實現了對各省級機構、中央國家機關以及中央直屬企業等巡視的全覆蓋。本屆政府從2014年開始采取全國范圍的督查,至今已經舉行3次,推動了相關政策的落實。

  強調改革試點的規范化。試點改革是中國改革的重要經驗。試點是“偵察兵和先遣隊”,解決的是“必須取得突破但一時還不那么有把握的改革”,通過取得經驗、掌握情況后再推開。但是試點改革不是隨意的、自發的,而是在整個頂層設計的框架下有組織地安排,有目的地實施。為了更好地發揮改革試點的作用,2016年3月,中央深改小組第二十二次會議審議通過了《關于加強和規范改革試點工作的意見》,為改革試點工作提供了基本遵循。

  政府治理動力亟待提升

  按照一般的理解,在如此銳意改革的中央領導下,各部門各地方應該迸發出更大的活力和動力。然而,個別部門和地方的反應并不強烈,不僅“依法改革”的主動性不強,甚至出現“為官不為”“懶政怠政”的現象。從2015年開始,《政府工作報告》專列一部分談“政府自身建設”。在多個場合,李克強總理嚴厲批評“門好進了、臉好看了,事難辦了”“只要不出事、寧愿不做事”“不求過得硬、只求過得去”等懶政怠政現象。這樣的結果是多種原因共同導致的。

  個別地方的利益格局在一定程度上的固化限制了其改革創新沖動。就一些地方的政府治理而言,穩定和秩序是其首選目標,探索創新多是對危機和挑戰的應對。在改革開放的過程中,之所以在各地經常涌現出不同內容和形式的改革創新,主要是因為當地黨委政府有著強烈的發展理念和擔當精神。而經過了三十多年的發展變化,個別地方的利益格局基本形成,一些利益關系固化下來,制約和束縛了這些地方干部的思想行動,思想懈怠了,行動疲沓了。

  國家治理內容的調整造成了地方領導干部的不適應。盡管經濟發展依然是整個國家治理的中心任務,但是社會治理、環境治理、文化治理等上層建筑的調整也變得越來越重要。對于長期習慣于搞經濟建設的不少領導干部來說,很難馬上適應這些新的治理需要。這些新的治理任務,需要更細致的規劃、精細化的治理以及長期的投入,不能簡單地套用提高GDP的原有做法,甚至這些治理任務與發展經濟的任務之間還存在著緊張乃至矛盾的關系。

  頂層設計方案執行中的“時滯效應”。加強頂層設計,意在整體謀劃,克服決策的碎片化和行為的短期性,發揮我國的制度優勢。在設計頂層方案的時候,通過領導小組、部門聯席會議、明確具體任務等方式,的確實現了這種制度創制的意圖,但是在具體執行的過程中還存在著一定的“時滯效應”,設計方案不能及時地落實執行。“條塊”格局是造成這種現象的主要原因。一方面,頂層設計方案是由作為“條條”的各職能部門執行的,需要與這些部門的系統要求對接起來;另一方面,頂層設計方案往往通過行政層級(塊塊)來貫徹執行,由于各層級之間“職責同構”的限制,雖然各級落實方案的形式越來越完整,語言越來越規范,但是特點越來越弱,即使是最低層級制定的落實方案仍然與頂層設計方案差別不大,限制了具體方案在各地方層級的操作性。

  部分領導干部對從嚴管理的理解出現偏差,產生畏縮甚至推諉傾向。全面依法治國、全面從嚴治黨,是提高國家治理制度化水平的戰略性舉措。從嚴管理是這些戰略措施在各地方、各部門中的具體落實。然而,由于對這些戰略舉措認識的不到位,導致具體落實措施的簡單化、武斷化,扭曲了制度設計的初衷,走向了另一個極端。比如,把從嚴管理等同于凡事都要找依據,沒有依據就不辦事、不執行;把從嚴管理等同于凡事都要走程序,事事請示匯報,等領導批準;把從嚴管理等同于增加監督,混淆了決策和監督之間的邊界,降低了決策的效率,等等。最重要的是,由于在從嚴管理過程中,部分領導干部沒有厘清自主行為的空間邊界,尤其是法律和政策的邊界,因而行事小心翼翼,滋生了“多一事不如少一事”的心理。

  對創新的激勵機制不完善,效力不足。說到底,探索創新是由人來執行的,沒有富有創新精神的各級領導干部,就不可能有遍布各地的創新探索。中國的干部隊伍集聚著大量的社會精英,其中絕大部分是有理想、有抱負、有追求之人,這是中國制度能持續高效運行的重要原因。創新不能只依靠創新者的主觀動力、個人情懷,必須構建起可持續的激勵機制。現有的薪酬機制、晉升機制并沒有將鼓勵創新考慮在內,平均主義、“出頭椽子先爛”的心理依然存在于某些地區的政治生態中。

  社會輿論對地方領導干部塑造誘發的消極情緒。盡管地方領導干部為了落實上級要求,采取了各種方法來克服困難、解決問題,但由于掌握的資源有限、監督制約乏力,加之部分人員能力和素質不足,容易出現行為的失范。輿論對地方領導干部的批評和消極刻畫,增加了地方領導干部工作的難度,也誘發了消極情緒,比如“既然不能得到理解和承認,就不需要努力和擔當”的心理。筆者參與了多屆中國地方政府創新獎的評選,接觸的許多領導干部都曾表示,他們之所以看重這個獎項,就是因為這是來自社會的評價。

  激發政府治理創新動力的建議

  改革創新動力不足、消極行為增多引起了各方面的重視,其解決則需要多方協同努力。

  應清醒地認識、辨析和承認地方發生的重要變化。今天的地方,與改革開放之初的地方已經迥然不同,彼此之間的差異更加多樣,甚至有些方面的差距在不斷拉大。只有承認這些變化,才能在進行頂層設計的時候不犯冒進主義、“畢其功于一役”的錯誤。決策者要自覺地在決策中堅持多樣性的意識,做出有針對性的回應,這既是對地方的尊重,也有利于提升決策執行的效果。在許多治理問題上,地方不僅是上級要求的執行者,也是上級的合作者,更是問題的預警者。發揮地方的主動性和創造性,有助于控制問題的擴大、風險的傳播,也能為決策制定和改進提供依據。

  積極構建鼓勵差別化探索的體制機制。長期以來,我國的決策執行中一定程度上存在著“一收就死,一放就亂”的惡性循環,造成了治理資源的巨大浪費。鼓勵差別化探索必須以承認地方的多樣性為前提,深化中央與地方,以及各層級政府之間的權責劃分,在總的框架下確定具體目標時要尊重地方的自主性,確定政策效果衡量標準時切忌單一化。從全面深化改革的目標確定以來,習近平總書記就多次提到要把頂層設計與鼓勵基層創新結合起來。他在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上進一步明確提出,“中央通過的改革方案落地生根,必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索”“要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”。需進一步提高決策制定和執行的科學化水平,在決策過程中多關注地方的需求和具體情況,多吸收地方的經驗做法。在執行的過程中給地方適度的變通空間,合理地配套資源,并允許試錯、寬容失敗。

  在合理劃分治理職責的前提下積極推動各類治理資源的合理配置。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上提到,要針對基層工作的特點和難點,推動職能下沉、人員力量下沉,建立與基層改革實際需要相匹配的權責體系。近年來,通過多方面的努力,基層治理所需的資金、人力、辦公場所、技術支撐等各類治理資源普遍增加,基層治理的能力也不斷提高。但是,這些調整變化還不足以應對復雜、多樣、瑣碎的治理問題,因為許多治理問題需要更高層級的政府機構來協調,需要跨行政邊界來合作解決。因此,既要合理劃分治理職責,探索治理資源的跨邊界配置,又要防止一些部門以資源下沉為借口下放責任,加重基層政府權責不對等的困難。

  營造鼓勵政府創新探索的社會輿論。充滿活力的社會急切地呼喚著創新,社會創新反過來又會促進政府創新。這是三十多年改革開放帶來的巨大變化。鼓勵各級政府探索創新,不是簡單地獎勵幾個優秀的領導干部,樹立若干模范榜樣,而是應努力營造鼓勵探索、寬容失敗的社會氛圍,尤其是對領導干部的評價不能過度使用“一票否決”的方法。在輿論引導上,上級部門尤其不能頻繁地使用批評問責,而應努力營造國家與社會、上下級之間相互信任的良好局面。

 
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