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歐盟委員會超國家性質分析
作者:屈從文  網絡編輯:亦文  發布時間:2011-04-21  點擊數:   打印本頁  【發表評論】【關閉窗口
摘要:歐盟委員會是歐盟最重要的超國家機構,其超國家性質在多個方面表現顯著,可以說是目前區域一體化組織中超國家特征最顯著的機構,在一定程度上具備了“準政府”的職能。同時,相對于主權國家政府而言,委員會的超國家性質又是不完備的,在諸多方面受到制約,存在著多方面的職能缺位。在歐共體/歐盟的發展歷程中,在一系列因素的推動下,委員會的超國家性質不斷發展,總體來看,有加強的趨勢。已經開始的歐盟擴大和歐盟制憲已經對委員會的超國家性質產生了影響,這一影響還將持續下去。
關鍵詞:歐盟委員會;超國家性質

  歐盟委員會是歐盟最重要的超國家機構,被認為具有準政府的職能,常被比喻為“歐洲政府”。“在歐盟體系中,委員會處于核心地位。”[1]超國家是相對于國家間和政府間而言的,其英文解釋是“涉及到一個以上的國家,超越國家權力、利益、邊界等”[2]紐吉特Nugent在其對超國家主義的定義中寫到:“超國家主義使政府間關系超越合作,達到一體化,導致主權部分喪失。”[3]據此,本文認為超國家性質是指超越主權國家的管制和利益局限性,在多國范圍內獨立行使職能的特性及其具體體現,而且這種職能形成對主權國家的制約。盡管存在諸多職能缺位,但作為一個區域組織的超國家機構,歐盟委員會已經具備了其他國際組織相關機構所不能比擬的超國家性質。其超國家性質在當今世界是獨一無二的。

超國家性質的主要體現

  作為歐盟最重要的超國家機構,委員會的超國家性質在《歐洲聯盟條約》和歐盟立法中有諸多體現:

  (一)通過政策創議行使超國家權力

  歐共體創始條約第211條規定,委員會“應該就本條約規定的事項提出建議或表達意見,如果條約有這種規定或委員會認為這是必要的”。這是委員會實現政策創議的法律依據。歐盟的政策創議往往通過歐洲議會和理事會的立法活動,最終以一定的形式轉化為歐盟法律,因此,委員會的政策創議在很大程度上也就是立法創議。歐盟第一根支柱的立法創議權被排他性的授予了委員會。在第二和第三根支柱中,委員會和成員國分享創議權(后者僅從《阿姆斯特丹條約》開始)。委員會政策創議權的行使主要受兩方面因素的影響,一是政策和立法的類型,二是適用的程序。

  通常情況下,人們將歐盟政策和法律分為三類,在不同類型的政策和立法中,委員會的創議權也不同,具體如下:

  1.行政、管理、規則和執行立法。這類立法的管理性、技術性較強,主要以委員會法規和決策的方式發布,其基本工作由委員會相關總司的官員承擔。除非有確實需要,委員會委員一般不參與立法過程。這類立法在很大程度上取決于委員會的作用。

  2.與歐盟對外貿易政策有關的立法。這類立法多數是對外談判的產物,委員會是代表歐盟的主要談判者,主要在前期談判和制定立法的過程中發揮作用,但立法最后以理事會規則和決定的形式制定。

  3.除上述兩類立法之外的其他立法。這類立法多數需要適用歐盟完全立法程序中的某一程序。一般來講,這些立法提案是那些大家認為重要的或涉及建立規則的提案。

  《馬約》實施后,出現了四種不同的立法程序:咨詢程序、合作程序、共同決策程序和同意程序。《阿約》生效后,合作程序事實上已經被取消,故一般來說,可認為歐盟框架下主要有三個決策程序。決策程序不同,委員會發揮的作用也不一樣。

  在咨詢程序下,理事會是最終決策機構,但它需要征詢議會的意見。在議會討論期間,委員會和議會合作,并對議會施加影響,在理事會認為必要時接受議會的修改意見。在理事會決策的時候,委員會也可以發揮一定的作用,理事會在最終采納法律提案以前,需要就法律草案與委員會廣泛交換意見。

  在共同決策程序中,委員會對立法提案的影響大大加強。委員會公布立法提案后,議會和理事會進行審議,并提出修正意見。立法在一讀時被采納的可能性不存在,一讀過程中,如果委員會不同意議會的修正意見,則需要理事會全體一致的支持。二讀中,議會可以同意、修改、反對或擱置理事會的共同立場。二讀沒有通過的議案則交由協調委員會審議,最后,由理事會以特定多數、議會以多數表決做出是否通過該議案的決定。共同決策程序是歐盟立法程序中最具有超國家性質的程序,充分體現了歐盟立法過程中的多元主義色彩。在《阿約》生效后,它的適用范圍相應擴大,增強了歐盟立法和決策的超國家性質。

  同意程序是《單一歐洲法令》規定的一個較為簡單的一讀決策程序,適用于該程序的立法需要理事會一致同意和議會的多數表決同意,但議會沒有議案修改權力,在該程序下,委員會對決策居于強有力的地位。

  (二)通過政策執行體現超國家權威

  歐盟委員會最重要的職能是作為歐盟“法律體系的執行者”的功能,但“歐盟委員會的執行權力并不是指執行到基層的執行功能,而是指制定應用歐盟立法的一些必要規則和條例”。[4]委員會的政策執行職能主要體現在以下幾個方面:

  1.制定行政立法/二級立法[5]

  在三權分立的國家,行政機關為執行議會立法往往需要制定具體的執行規則。從形式上看,行政立法通常有條例、規定、辦法等。行政立法從本質上是執行性立法,是為了執行法律的規定。[6]

  理事會和議會是歐盟的立法機構,委員會的大部分工作就是貫徹由理事會所制定的各項政策,由于歐盟的立法或條約不能覆蓋全部政策領域,也不可能對每一個執行細則都做出詳細規定,因此就需要委員會在執行過程中制定執行規則。

  通常,委員會每年要以指令、條例和決定的形式發布至少4000件立法工具,[7]此外還有照會和意見書等形式的執行規則,只是這兩種形式的工具不具備法律效力。這五種形式構成了委員會的二級立法。條例制定出來后要求在官方刊物公布并說明生效日期,如無明確生效日期則在公布后的第20天生效。指令和決定在送達所指向的成員國或個人時即時生效。

  委員會二級立法主要局限在早期歐共體的共同政策領域,主要包括農業政策、競爭政策、涉及煤鋼產品的政策領域以及歐盟共同對外關稅管理等方面,其中比例最大的是共同農業政策下的有關價格調整和市場支持措施的立法,內務司法和外交防務等問題則基本不涉及。

  2.監督歐盟政策和法律的實施

  除了競爭政策等少數政策領域外,歐盟委員會沒有直接執行權,有關政策由成員國的相關機構貫徹執行,委員會主要履行監督職能:一方面檢查政策實施的效果,另一方面監督成員國政策實施機構本身。

  成員國在貫徹歐盟政策和法律過程中可能的不合法行為主要有:不將歐盟政策或立法納入國家法律;不正確地采納歐盟政策和法律;不正確地實施歐盟法律等。這些行為主要集中在內部市場和工業事務、間接稅、農業、環境和消費者保護等領域。通常,委員會可以通過以下幾種途徑發現可能的不合法行為:一是針對一些成員國不將歐盟法令納入國家法律或不正確采納歐盟法律的情況,要求成員國提供貫徹和實施歐盟條約和法律的詳細措施;二是采用“主動提交”方式。例如,要求成員國將所有有關技術規則和標準的國家草案提交委員會,以便委員會作出判斷;三是通過那些認為利益受到侵害的個人、組織、公司或成員國的申述而引起注意;四是通過自身努力,如成立監督、調查小組,分析外部機構提供的信息,或者僅僅是閱讀有關的新聞報道等。

  如果發現成員國或者公司有違反歐盟法律的行為,委員會可以采取強制措施處理。一般的處理程序是:當委員會發現違反歐盟法律的案例時,在采取正式行動前先向當事人下達一個正式通知,告知它違背了應履行的法律義務。如果該當事人沒有及時更正,委員會將展開調查,一旦確認違法行為還在繼續,則正式進入法律程序。這時,委員會會提交一個處理意見,給當事人一個改進的機會,如果在規定的期限內,當事人仍然沒有達到委員會的要求,委員會則可將這一事件提交歐洲法院審理。

  在大多數情況下,成員國的違法案例會在早期階段得到解決。委員會平均每年向成員國發出正式通知逾千件,提交處理意見300余份,但向歐洲法院遞交的起訴書只有50100份。[8]之所以出現這種情況,一方面是由于資源有限,獲取信息比較困難。但另一方面也由于委員會不希望和成員國或公司造成對立。而成員國方面,即使它們不愿意采納歐盟法律,一般也不愿意和委員會形成直接對立,雙方都小心地避免形成對抗。

  3.管理歐盟財政

  歐盟財政收入主要來自關稅、農業提留、各國上繳給歐盟的增值稅以及各國根據GDP按比例交給歐盟的“捐稅”。歐盟的支出主要用在農業政策、地區和結構政策、能源和產業政策以及行政和外事方面。2003年歐盟的財政預算規模為975億歐元,其中農業支出447億歐元,結構基金340億歐元,內部政策支出68億歐元。[9]

  歐盟預算收入的決定權在理事會手中。委員會在監督這些收入的征收時有兩個主要職責:監督特定稅種稅率的正確實施;確保成員國政府將規定的收入交給歐盟。委員會在決定歐盟收入方面缺乏主權國家的控制能力。委員會每年向歐盟的兩個預算機構——理事會和歐洲議會提交初步的預算草案,預算的通過需要經歷一個政府間過程,但預算案最后非正式地以委員會主席的名字命名,這表明委員會在預算政策中的重要地位。

  在支出方面,委員會必須在批準的年度預算范圍內開支(歐盟法律不允許歐盟存在財政赤字),而且要按歐盟法律中規定的名目支出。委員會在這一過程中主要發揮監督職能。

  在財政管理方面,除以上兩方面職能外,委員會還承擔反欺詐職能。近年來,歐盟內部欺詐行為肆虐,而且欺詐主要發生在國家層面。為此,委員會下大力氣進行反欺詐工作,并對反欺詐工作進行了相應改革。

  4.協調多元利益

  歐盟決策多為相互競爭的多元利益博弈和妥協的產物,委員會的很大一部分時間消耗在尋求共同基礎以達成妥協上,這是一個協調多元利益的過程。許多問題依賴謹慎處理和高度的政治技巧,“委員會從不(至少有意識的)引入遭到全部15個成員國反對的建議,它確實尋求保護單個成員國所關注的利益。”[10]委員會需要在國家之間及歐盟與成員國之間發生相互沖突的情況下尋求維護歐盟的整體利益。

  讓委員會充當“中介者”和“協調者”的角色基于以下兩點考慮:一是人們通常認為它沒有偏見,能夠超越國家利益,從歐盟全局出發考慮問題;二是在許多事情上,委員會在考慮政策建議時就已經與相關利益方進行過持續和廣泛的討論,對各方態度最為了解。但委員會在行使“中介者”和“協調者”功能時也存在著局限性,主要表現是,這項職能的發揮過于依賴委員的個人能力。一個勝任的委員可能會通過一個工作會議而推動一項政策建議得以實現,而一個缺乏能力的委員則可能導致對委員會立場的曲解,損害整個政策建議的進展。因此,充當這一角色對委員會成員的政治技巧提出了很高的要求。德洛爾時期委員會權力達到頂峰,許多重大進展的取得都依賴德洛爾的個人魅力和政治技巧。而德洛爾的繼任者桑特則缺乏足夠的協調能力和政治技巧,導致委員會腐敗和管理不善,19993月在面臨歐洲議會指控的壓力下,委員會被迫集體辭職。

  (三)其他超國家職能

  委員會除了擔任立法創議者和行政執行者的角色外,通常還被認為是歐盟的對外代表和談判者,歐盟意識的推動者和維護者。

  1.歐盟的對外代表和談判者

  委員會是歐盟的對外代表和談判者,行使類似“準國家政府”的對外職能。委員會設有三個負責對外關系的總司:第一總司(DG I,負責與北美、遠東和澳新的貿易政策;第一A總司 (DG IA),負責歐洲和新獨立國家關系、共同外交與安全政策及對外事務;第一B總司 (DG IB),負責南地中海、中近東、南亞和東南亞、拉美關系以及南北關系。此外,第八總司負責與發展有關的對外政策,還有一個人道主義辦公室負責國際人道主義援助。委員會對外職能主要體現在以下六個方面:

  第一,委員會是歐盟對外貿易關系的代表。在委員會參加的談判中,由世界貿易組織主持的談判經理事會正式授權進行;與美國、日本等國家就市場準入等問題進行談判以非正式的交換意見方式進行。

  第二,委員會擁有簽訂協議的權力。委員會代表歐盟簽訂的協議主要有貿易協議、經濟合作協議以及聯盟協議三種形式。

  第三,委員會代表歐盟參加一些重要的國際組織,如聯合國及其附屬機構、世界貿易組織、歐洲委員會和經濟合作與發展組織等。

  第四,委員會代表歐盟向世界其他國家派駐外交代表和外交使團,并接受別國派駐歐盟的使團。目前世界上有140多個國家派有駐歐盟使團,歐盟在世界上135個國家和地區派駐了歐盟外交使團。[11]

  第五,委員會負責與申請加入歐盟的國家進行入盟談判。在理事會確定方針后,委員會負責就有關問題與候選國進行談判并簽署協議。

  最后,參與共同外交與安全政策領域的工作。在這一政策領域,委員會主要扮演輔助和次要角色,但隨著歐盟外交部長的設立,委員會參與共同外交與安全的職能得到加強,而且將進一步促進歐盟的對外關系。

  2.歐盟意識的推動者和維護者[12]

  委員會之所以能夠在歐盟政策過程中超越國家及部門利益,從歐盟整體的角度出發推進政策發展,是由于它扮演著歐盟意識的推動者和維護者的角色。一位前委員會成員曾對委員會作過如下描述:“在雜亂的國家利益中代表總體利益,并且指明前進的道路,吸引成員國關注可能出現的新的更宏大的前景。”[13]德洛爾曾經宣稱,委員會惟一的義務是指明“前進的道路”。[14]但做到這一點并不容易,一是“共同利益”的存在值得懷疑;二是如果委員會過于追求一體化政策的大發展,則有可能激發反委員會情緒。

  在實踐中,委員會沒有像某些人所期望的那樣獨立、富有遠見和激情。在更多的時候它是一個務實的機構,但這并不妨礙委員會勾畫未來前景,推動可以帶來共同利益的進展。委員會在很多時候表現出勃勃雄心和長遠眼光,這一點在“歐洲統一大市場”方案、“社會憲章”、“經濟與貨幣聯盟”等條約和法案的制定和貫徹過程中得到了充分體現。

超國家性質的局限性

  歐盟委員會超國家職能在多個方面表現明顯,但其局限性也顯而易見,主要體現在以下方面:

  (一)政策創議的多重制約

  一般認為,歐盟立法和政策創議過程分為三個層次:歐盟層次、成員國層次以及歐盟和成員國之間的協商。現在,由于次國家行為體(sub-national actor[15]在歐盟決策中地位的加強,次國家行為體“已經變得國際化了,獲得了進入國家外的歐洲決策領域的通道。”[16]委員會政策創議在各個層次和方面受到多重制約。主要有如下體現:

  1.成員國政府的制約

  歐盟超國家職能的每一步發展都以成員國喪失相應的決策權力為基礎,“成員國為獲得歐盟成員國資格最顯著的代價是國家決策權力的大量喪失。”[17]決策權力的喪失關乎成員國切身利益,成員國必然小心的保持對歐盟超國家機構的監督和制約。

  成員國對委員會政策/立法創議的制約主要通過兩個渠道實現:一是通過部長理事會和歐洲理事會這樣的超國家機構間接對委員會的政策創議施加影響,這將在后面進行論述;二是通過常駐代表委員會甚至是成員國政府的部長或領導人直接施加影響。

  在很多情況下,特別是涉及一些政治性很強的政策或立法創議時,立法議案在提交歐洲議會或理事會表決以前,會被送到成員國常駐代表委員會討論,征求常駐代表委員會的意見。在正式討論開始以前,常駐代表委員會往往會開一個預備會議,討論一些基本問題,歐盟委員會總秘書處則派代表參加預備會議,了解常駐代表委員會的意見。此外,委員會還要專門為常駐代表召開會議,回答他們的問題,介紹詳細情況,尋求支持理解。委員會委員與成員國常駐代表保持著密切聯系,也經常與成員國政府官員接觸,聽取他們的意見,減少政策議案通過的阻力。

  成員國政府在考慮提案時的出發點是國家利益,如果認為委員會政策提案威脅到自己國家的利益,它們會提出保留意見,甚至采取各種手段阻止提案通過。這方面最有影響的案例當屬1965年法國總統戴高樂阻止當時的歐共體委員會主席哈爾斯坦提出的解決農業共同政策的一攬子方案,由此引發的“空椅子危機”曾使歐共體的運作一度陷入癱瘓。

  經過50余年的發展,委員會已經比較好地適應了與成員國政府及其常駐代表委員會的溝通。雙方建立了經常性的聯系溝通渠道,學會了彼此妥協,以達成雙方都可以接受的政策。如成員國代表、成員國常駐代表委員會官員經常和歐盟委員會成員通過召開特別工作組會議等方式來討論提議,有效地避免了類似“空椅子危機”之類的嚴重危機。

  2.次國家政府及利益集團的制約

  早在20世紀90年代,次國家行為體就已經進入歐洲一體化研究者的視野。特別是《馬約》確定輔助原則以及根據這一原則設立地區委員會(the Commission of the RegionsCOR)以后,次國家政府行為體開始成為歐盟決策的重要角色。同時,各種次國家行為體對委員會政策創議的制約作用也日益顯著。

  次國家政府對委員會政策創議的影響主要通過派駐到地區委員會的代表來實現。《馬約》就教育、培訓和青年事務,經濟和社會合作(包括結構基金),跨歐洲交通網絡和能源基礎設施網絡,公共健康以及文化等政策領域賦予了地區委員會咨詢權,《阿約》又為它追加了交通政策、歐盟擴大、反社會排斥、環境和跨區域合作等領域的咨詢權。地區委員會往往和經社理事會(Economic and Social CommitteeESC)一起發揮咨詢作用,經社理事會可以為地區委員會規定提出意見的日期,超過規定日期,經社理事會可以撇開地區委員會行動。目前,地區委員會的作用正在加強,許多次國家政府的經驗豐富的政治家成為地區理事會成員,他們正在努力突破地區委員會職能的局限。

  由于歐盟的政策領域逐步寬泛,影響漸增,利益集團對歐盟的游說已經是普遍的事情。一般而言,利益集團通過兩種途徑來影響歐盟政策的制定:一是對本國政府官員或議員進行游說,說服他們影響歐盟政策制定;二是直接在歐盟層次上進行活動,即通過與委員會、歐洲議會建立聯系來影響歐盟政策創議。

  3.歐盟其他機構的制約

  在歐盟政策創議和立法過程中,委員會提出立法創議,但沒有立法決策權,理事會(包括歐洲理事會和部長理事會)和歐洲議會是歐盟實際的立法機構,享有立法決策權,但無權直接擬訂提案,它們通常以要求委員會提交特定立法提案的方式實現其立法意圖。政策創議和立法過程是委員會和歐盟立法機構共同協調、相互制約的過程。

  委員會的政策創議受到歐盟主要立法參與機構的各種壓力,我們僅就其中最重要的部長理事會的壓力展開論述。部長理事會掌握歐盟最終決策權,當理事會要求委員會提交特定政策建議時,委員會就要做出相應的反應,委員會的很多政策建議都是應理事會的要求而提出的。當然,我們也不應夸大理事會對委員會政策創議權的影響程度,因為理事會畢竟是一個政府間機構,難以擺脫國家利益的局限和制約去追求基于歐盟整體利益的、大膽的、超前的政策發展規劃和一致意見。而且,自20世紀80年代以來出現了一種不斷增強的趨勢,即主要的政策創議更多地是在歐洲理事會而不是部長理事會的層次上做出的。委員會已經很好地適應了這種轉換。

  (二)政策執行的多方面局限

  相對于主權國家政府而言,委員會對政策執行的監督缺乏有效的制約和強制手段,監督政策實施面臨眾多困難,主要表現為以下幾個方面:

  首先,委員會缺乏直接的執行能力。除了競爭政策等少數政策領域外,歐盟大部分政策的執行依賴成員國機構進行。在大部分政策執行過程中,委員會只充當輔助者的角色,成員國的相關機構有可能故意推諉拖延政策的執行。

  第二,委員會缺乏足夠的資源履行監督職能。由于人員、經費等的短缺,委員會對政策實施的監督在很大程度上依賴成員國的信譽和合作意愿。委員會難以有效控制政策實施的進展,即使委員會懷疑成員國在政策實施過程中有保留之處,也往往缺乏足夠的能力進行調查。

  第三,即使成員國有足夠意愿在政策執行方面進行合作,成員國相關機構也并不一定具備委員會所希望的足夠的政策實施能力。這一方面是因為某些歐盟政策牽涉面廣,本身就難于管理;另一方面是因為成員國官員由于自身素質或負擔過重等問題而難以適應歐盟的復雜規則。

  第四,成員國的執行機構并不總是樂意看到歐盟的法律得到實施,而委員會卻很難采取具體措施進行制裁。例如競爭政策在實施過程中不允許成員國扶持本國工業,但一些成員國出于自身利益考慮,卻采取各種隱蔽措施私下支持本國工業。

  最后,歐盟政策為了適應各國的不同情況,存在一定的靈活性,可能造成對歐盟法律和政策的不同理解。 

  在財政管理上,無論從財政支出還是財政收入方面來看,歐盟委員會所發揮的作用和影響都無法與主權國家政府相提并論。歐盟的預算規模較小,其占GDP的比重要遠遠小于主權國家。例如,1995年歐盟財政總收入為760億埃居,約占歐盟GDP1.2%。[18]而與歐盟經濟規模相當的美國,1995年的財政預算收入則達13464億美元,[19]大約占美國當年GDP74005億美元)的18.2%。

  在對外職能上委員會也受到諸多制約。例如,在裁量權最大的對外貿易談判中,委員會首先必須得到部長理事會的授權,談判過程中需要執行理事會的指令。此外,還會受到113條委員會的干預。在談判中,委員會必須兼顧國際社會、歐盟和成員國三方利益,從而增加了談判的難度系數。

超國家性質的發展分析

  前文對委員會的超國家性質進行了靜態分析,然而委員會的超國家性質是動態變化的,不同時期超國家性質表現不一。當前,歐盟正處在東擴和制憲的新歷史時期,這必將對委員會的超國家性質帶來新的影響。

  (一)超國家性質演進的動力因素

  歐共體/歐盟的超國家性質處在不斷的發展變化過程中,研究共同體超國家性質的演進可以依循兩條線索,即一體化政策領域的深化和擴展。同時,委員會自身職能擴展的要求也會強化其超國家性質。

  1.一體化政策領域的深化  

  一體化政策領域的深化是指歐洲一體化過程中特定政策領域的決策和執行超國家色彩日益強化,決策更多適用超國家機制,主要表現為適用特定多數表決機制的政策領域不斷增加,超國家機構權力不斷擴大,歐盟決策對成員國具有法律和機制上的約束力和強制力等。一體化政策領域的深化標志共同體向超國家方向發展取得進展。它是委員會超國家職能發展的主要動力因素之一,委員會超國家職能的發展在很大程度上與一體化政策領域的深化同步進行。

  歐洲一體化之初,其設計者們以滿懷的激情試圖創立一個聯邦主義的“歐洲合眾國”,而且由于機構較小,職權范圍較窄,不涉及國家主權的敏感問題,煤鋼共同體高級機構的超國家性質表現最為顯著,“后來每次新的主權轉移,都從未超越過歐洲煤鋼共同體或歐洲防務共同體所規定的限度。”[20]

  進入歐共體時期后,由于共同體的政策領域大為擴展,逐步增加的主權讓渡特別是一些敏感領域的主權讓渡使成員國在相當程度上喪失了對利益攸關的政策和政策過程的完全控制權,一些不愿看到一體化向聯邦方向發展的成員國感受到了一體化超國家機制所帶來的現實的和潛在的威脅,主張限制共同體超國家機構的權力,運用政府間力量阻滯一體化政策領域的深化發展。1965年《盧森堡妥協》之后,歐洲一體化的深化受到很大制約,委員會的超國家職能亦受減損。1987年《單一歐洲法令》生效后,歐共體政策領域的深化又有了新發展,委員會的超國家職能開始進入新的發展時期。1993年歐盟誕生后,其機構權力在原有基礎上有了新的擴展。從歐盟的運作機制來看,超國家的歐洲議會大大拓展了權力;歐洲理事會特定多數表決機制的運用范圍擴大了;歐盟從法律和機制上獲得了對“違法”成員國的約束力和強制力,“聯邦”色彩加強。目前來看,盡管面臨各種阻礙因素,但歐盟政策領域的深化呈持續發展的趨勢,[21]委員會超國家職能呈加強的態勢。

  2.一體化政策領域的擴展

  一體化政策領域的擴展是指歐盟所介入的政策領域范圍的擴大,是委員會政策職能擴展的最直接因素。

  從歐洲一體化的發展歷程來看,歐共體/歐盟的政策領域呈現不斷擴展的趨勢。煤鋼共同體的職責僅限于煤鋼的生產、銷售、運輸、競爭及其他相關內容,盡管其超國家性質表現突出,但政策領域狹窄。到歐共體時期,一體化政策領域擴展到了經濟和社會的多個領域,委員會的超國家職能范圍自然也隨之擴展。全方位聯合的歐洲聯盟政策領域進一步擴大,超越了經濟與貨幣政策、社會政策和地區政策等領域,向政治安全領域大幅擴展。1999年生效的《阿姆斯特丹條約》明確將制定共同外交與安全政策和歐洲共同防務政策的權限納入歐盟的職能范圍。

  目前,歐盟廣泛介入貿易、農業、漁業等政策領域,委員會的超國家職能在這些政策領域體現得最為深入;地區政策、環境政策和能源政策等是歐盟與成員國共享的政策領域,委員會的超國家職能在這些政策領域有較好的體現;教育、社會福利等是歐盟有限介入的政策領域,在這些政策領域,委員會在行使超國家職能上沒有太大的空間。而共同外交與安全政策和司法與內務領域的合作屬于政府間合作的性質,一般而言涉及這兩個領域的特定政策不適用超國家決策機制,但委員會和歐洲議會有一定程度的介入,主要起咨詢作用,基本上沒有決策權。

  德洛爾曾經預言:到20世紀末,80%的經濟與社會立法將由歐共體執行機構做出。[22]現在看來,德洛爾的預言已經實現了。實際上,就目前的情況來看,歐盟的政策領域之寬泛,也就是說歐盟所介入的政策領域之多實在可以與主權國家相媲美。[23]一體化政策領域廣度的擴展,必然帶來作為共同體主要執行機構的委員會超國家職能的擴展。隨著一體化政策領域的擴展,歐盟事實上已經廣泛介入了其成員國的絕大多數政策領域,只是介入的程度不同而已。因此,從這個角度來看,一體化政策領域不斷擴展的過程也是委員會超國家職能日益發展的前提和基礎。可以認為,一體化政策領域的擴展是委員會超國家職能發展的又一個重要動因。

  3.委員會擴展超國家職能的內在動力

  委員會擴展超國家職能的內在動力主要體現在以下三方面:

  首先,超國家機構是歐洲一體化發展的動力和基石。歐共體/歐盟的存在是以更好地實現成員國國家利益為前提的。由于國家利益的差異,成員國不可能從歐盟整體的角度出發來考慮歐盟所面臨的問題,只有歐盟超國家機構才能代表成員國的總體利益。因此,作為歐盟最重要的超國家機構,歐盟委員會如果不具備足夠的超國家性質,就無法達到其實現歐盟整體利益的要求,如此一來,共同體的運行就將發生困難。因此,盡管存在諸多制約因素,但委員會為履行職責所需要的超國家性質應該得到保證,“超國家的中心組織機構是決定歐洲一體化進程的一個重要因素,是在這個進程中政治共同體得以形成的一個‘基石’”,[24]沒有一個具有相應超國家性質的核心機構,歐洲一體化將難以順利發展,委員會恰恰就是這樣的一個核心機構。

  其次,民主合法性的內在訴求是推動人們加強委員會超國家性質的重要動因。現代西方代議制度要求由民選機構代表人民履行公共管理職責。在歐盟機構中,歐洲議會是惟一的民選機構,而委員會是代表歐洲整體利益的執行機構,作為執行機構的委員會應該向民意機關負責,歐盟整體利益應該由委員會獨立維護。但歐盟的現狀是,委員會的任命和職責權限的確定主要取決于成員國政府,委員會的工作經常受到成員國政府的干預。賦予歐洲機構民主合法性、彌補“民主赤字”的呼聲要求加強歐盟民意機關和整體利益代表機關的職能,這就要求作為歐盟主要執行機構的委員會向歐盟惟一的民選機構——歐洲議會負責,并賦予委員會更多的超國家職能,這在客觀上推動了委員會超國家職能的擴展。

  第三,委員會作為歐盟的超國家機構,為擴大自身影響或更好地履行職責也積極尋求增強其超國家職能。某個機構成立后,它具有擴大自身權限的自我加強效應,委員會本身也在不斷尋求自身權力的增加。例如,莫內在接受高級機構職務時堅持高級機構的獨立性;哈爾斯坦曾經試圖將委員會建成“準歐洲政府”;德洛爾不遺余力地擴大委員會的權限和獨立性等等,這些都是委員會具有自我增強超國家性質能力的現實表現。

  (二)超國家性質的發展契機

  在歷經50余年的發展后,當前歐盟正面臨著新的發展契機,剛剛經歷的歷史上最大的一次擴大以及簽署《歐盟憲法條約》已經并將繼續對歐盟的未來產生深遠影響,也將對委員會的超國家性質帶來深刻變化。

  50余年的發展歷程中,歐共體/歐盟先后經歷了五次擴大。目前,歐盟剛剛經歷了新世紀的首次擴大,增加了10個國家,[25]規模之大,超過以前歷次擴大的總和。而且,由于這些新成員國的經濟發展水平與歐盟現有成員國差距較大,因此此次擴大的復雜性也大大超過以往。所以說此次“擴大是歐盟在21世紀開始階段所面臨的最重要的機遇之一。”[26]擴大后,原來為12個成員國所設計的機構框架顯然不能夠完全適應新的形勢。因此可以預料,此次擴大將對歐盟和委員會的超國家性質帶來深刻影響。

  為應對這次擴大,早在1997年的《阿姆斯特丹條約》中,歐盟就提出將委員會的委員數目將減少到每個成員國1人的選擇,條約稱在歐盟擴大到20個成員國之前至少1年的時間里,新的政府間會議將對有關機構構成和功能的條約進行全面審議。200012月尼斯會議達成協議:大國將不再多派一名委員,而小國也將在歐盟委員會中繼續保留一名代表,但當成員國擴大到27個之后,將決定是否把委員會的席位限制在“不超過27個”上,如果加以限制,那么委員將由各成員國派代表輪流擔任。

  20046月在布魯塞爾召開的歐洲理事會作出簽署《歐盟憲法條約》的決定, 1029號,歐盟現有25個成員國領導人齊聚“永恒之城”羅馬,簽署了歐盟歷史上的第一部憲法條約,標志著歐盟在推進政治一體化方面又邁出重要的一步。憲法條約對委員會等歐盟機構的未來將做出新規定,為委員會超國家性質的發展提供了新的契機。憲法條約簽署后還需歐盟各成員國根據本國的法律規定予以批準方可生效。如果各成員國批準順利,歐盟憲法條約將于2006111日正式生效。目前,歐盟民眾對歐盟憲法的支持率很高,一項調查顯示,77%的民眾支持采納歐盟憲法,只有15%的人表示反對。[27]歐盟憲法[28]對歐盟各方面工作均有所涉及,有關委員會的主要規定如下:

  委員會應該促進聯盟共同利益,并為達到這一目標采取恰當措施。它應該確保憲法實施,保證其它機構遵守憲法。它是惟一的立法倡議者,監督憲法和聯盟法律實施,履行憲法賦予的各項職能等等。依據憲法建立的第一屆委員會依然是每個成員國一名委員,從第二屆起,歐盟委員會委員的人數將是歐盟成員國數目的三分之二,由各成員國輪流提名。委員會應該完全獨立的履行職能,作為一個整體對歐洲議會負責。委員會主席候選人將由歐洲理事會通過有效多數表決機制產生,候選人必須得到歐洲議會的多數批準當選。在未獲批準的情況下,歐洲理事會必須在一個月之內另外提名一位候選人。歐洲理事會在征得委員會主席同意的情況下以多數表決任命歐盟外長,歐盟外長作為歐盟委員會的副主席,主持歐盟外事委員會,執行聯盟共同外交與安全政策。

  目前看來,委員會未來的發展尚有很多不確定因素,《歐盟憲法條約》從簽署到生效需要兩年時間,但從應對歐盟擴大的需要和制定憲法來看,歐盟進一步強化委員會超國家職能的趨勢是明顯的,歐盟憲法對依據憲法建立的第二屆以后的委員會成員數量的限制以及先前起草的歐盟憲法草案中有關雙軌制和核心委員的規定[29]即是這種趨勢的反映。可以預料的是,以歐盟擴大和制定歐盟憲法為契機,委員會將強化其權威性并提高工作效率,其超國家職能將得到更加充分的發揮。

注釋:

  [1]劉文秀、埃米爾·J·科什納等:《歐洲聯盟政策及政策過程研究》,北京:法律出版社2002年版,第118頁。

  [2]《朗文當代高級英語辭典》,北京:商務印書館&艾迪生·維斯理·朗文出版社中國有限公司1998年版,第1553頁,原文為“concerning more than one country; going beyond national powers, interests, borders, etc.”。

  [3] Neill. Nugent, The Government and Politics of the European Union, 4th edition, Houndmills: the Macmillan Press Ltd., 1999, p. 503.

  [4] Desmond. Dinan,, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration, 2nd Edition, London: Lynne Rienner Publishers, 1999, p. 227.

  [5]行政立法有四種概念,第一種是指相對于刑事立法、民事立法等而言的行政立法;第二種是指制定行政法;第三種是指行政機關制定行政規范性文件的活動,涵蓋所有行政機關制定的規范性文件;第四種是指享有制定行政法規或規章權力的行政主體依法定職權和法定程序制定規范性文件的活動,其中又分為兩類,一類是擁有行政法規和規章制定權的行政機關制定規范性文件的活動即行政立法活動;另一類是沒有行政立法權的行政機關制定的規范性文件的活動即其它抽象行政行為,這種抽象行為不屬于行政立法。本文所指的行政立法是它的第四種含義。這一概念在英美也稱為委任立法。相關內容請參見:劉莘:《行政立法研究》,北京:法律出版社2003年版,第312頁。由于委員會不能被簡單的認定為行政機構,所以,委員會承擔的類似于行政立法的規則制定權一般被稱為二級立法權。所以本文將這一職能表述為行政立法/二級立法制定權。

  [6]劉莘:《行政立法研究》,北京:法律出版社2003年版,第46頁。

  [7] Neill. Nugent, op.cit., p. 123.

  [8] Ibid., p. 135.

  [9]數據引自歐盟官方網站:http://europe.eu.int/comm/budget/pdf/budget/syntchif2003/en.pdf, p. 5.

  [10] Fiona. Hayes-Renshaw and Helen. Wallace, The Council of Ministers,New York : ST. Martin’s Press, Inc., 1997, p. 188.

  [11]劉文秀、埃米爾·J·科什納等:前引書,“序言”(2),第4頁。

  [12]關于這一點,在英文著作中表述為“The conscience of the Union”,國內一些學者在翻譯時,將其譯為“歐盟的‘良心’”,筆者認為這樣不容易讓中國讀者理解其內在含義,因此,本文根據其含義,表述成文中的形式。

  [13] Neill. Nugent, op.cit., p. 141.

  [14] Desmond. Dinan, op.cit., p. 234.

  [15]通常來說,次國家行為體主要有次國家政府、地方當局,利益集團以及政黨等行為體。

  [16] Charlie. Jeffery, Sub-National Moralization and European Integration: Dose it Make Any Difference? 轉引自陳玉剛:《國家與超國家——歐洲一體化理論比較研究》,上海:上海人民出版社2001年版,第179頁。

  [17] Neill. Nugent, op.cit., p. 471.

  [18]李金珊:《歐盟經濟政策與一體化》,北京:中國財政經濟出版社2000年版,第75頁。

  [19]數據引自美國財政部網站: http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy96/pdf/bud96.pdf, p. 2.

  [20] []讓·莫內:《歐洲之父——莫內回憶錄》,北京:國際文化出版公司1989年版,第220頁。

  [21]劉文秀:“歐盟國家主權讓渡的特點、影響及理論思考”,《世界經濟與政治》2003年第5期,第24頁。

  [22]趙俊杰:《21世紀的歐盟經濟發展戰略》,北京:中國城市出版社2002年版,第70頁。

  [23]劉文秀:前引文,第24頁。

  [24]王學玉:“歐洲一體化進程動力析論”,胡瑾、王學玉主編:《發展中的歐洲聯盟》,濟南:山東人民出版社2000年版,第269頁。

  [25]申請加入歐盟的國家有保加利亞、塞浦路斯、捷克、愛沙尼亞、匈牙利、立陶宛、拉脫維亞、馬耳他、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞和土耳其。其中,與捷克、愛沙尼亞、匈牙利、立陶宛、拉脫維亞、馬耳他、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞等十國的談判于200212月結束,這十個新成員國于200451正式加入歐盟,歐盟成員國數目目前為25個。

  [26]歐盟委員會官方網站:http://europa.eu.int/comm/enlargement/index_en.html.

  [27]參見歐盟委員會官方網站:http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/04/216&format=HTML&aged=0&language=en&guiLanguage=en.

  [28]歐盟憲法全文請見歐盟官方網站:http://europa.eu.int/constitution/constitution_en.htm,有關委員會、委員會主席和歐盟外長的內容請見:http://europa.eu.int/constitution/download/part_I_EN.pdfpp3135.

  [29]雙軌制和核心委員是指:2009111以后,委員會將由15名委員組成一個核心,擁有正式的投票權和最終決策權。核心委員以外的成員將發揮輔助作用,參加政策起草和實施,但不發揮真正的決策作用,憲法將確保所有25個成員國完全平等,各國將輪流出任核心委員。相關內容參見歐盟委員會官方網站:http://europa.eu.int/comm/press_room/presspacks/constit/cv00820.en03.pdf.

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